普华永道：提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性

城市承载着越来越多的人类经济社会活动，同时也面临着潜在的危机与风险。如何提高城市的重大突发事件管理能力，让城市更具有抵御危机风险的“韧性”，是城市管理者和决策者需要高度关注的议题。增强城市发展韧性，有利于实现城市的精细化管理和长远可持续发展；目前许多城市正在强调数字化和智慧城市建设，也应当考虑城市韧性方面的相关因素和应用场景，借助数字化工具完善城市功能、增强城市韧性。

近年来，普华永道持续关注中国城市的发展机遇和面临的挑战，在普华永道与中国发展研究基金会共同发布的年度出版物《机遇之城》中，也从与城市韧性有关的不同维度持续对中国多个城市进行了观察。例如，“人均执业医师数量”、“人均医疗设施水平”等指标反映日常居民医疗资源拥有情况，同时亦从侧面体现出在突遇重大公共卫生应急事件时，各城市的医疗资源应对能力；而“灾害损失”指标则更多反映城市遇到突发灾害时的受影响程度。

如何全面审视城市是否具备应对重大突发事件和处理应急危机的能力，是否具有发展的韧性，如何增强城市韧性以保护发展成就，成为我们更加关注的重要议题。今年普华永道继续与中国发展研究基金会合作，在即将发布的《机遇之城2020》报告基础上，将增加与韧性城市有关的专题研究报告作为特刊内容，对中国城市如何增强韧性、推动可持续发展进行探讨。

经过几十年的发展，中国城市正在从规模扩张进入内涵和质量提升阶段，开始探索具有中国特色的高质量发展路径。城市的高质量发展，不仅体现在产业结构转型、空间格局优化和区域经济稳健发展，随着以人为中心的发展理念逐步得到贯彻，城市的综合治理能力、应对重大突发事件的快速响应和自我修复能力，也成为衡量城市发展质量的一个重要方面。

2019年末发展至今的新型冠状病毒感染的肺炎疫情，世界卫生组织目前已将其全球风险评估提升至“非常紧急”。全球及我国多个城市均受到该重大突发公共卫生事件的影响。在这次疫情发展过程中，中央和各省市地方政府迅速做出响应，制定实施了各项防控管理措施，调动全社会力量，全力遏制疫情发展，尽量减少对城市经济社会的冲击和损失。从各城市政府采取防控措施的时效性、执行力度和综合效果，可以反映出各个城市综合治理水平和重大突发事件管理能力方面的差异。

目前中国的常住人口城镇化率已经超过了60%（2019年末），城市在承载经济社会发展成就、创造更多就业机会、给居民带来更美好生活的同时，也面临着越来越多的风险与不确定性。地震、台风、暴雨、洪涝、流行疾病等灾害或危机，为城市的稳定运行带来了挑战，并且随着城市的规模体量不断扩大，造成的经济社会损失也相应增加。如何提高城市应对重大突发事件或危机的能力，尽可能减少灾害或危机给城市带来的损失，成为城市管理者、规划建设者和社会公众越来越关注的议题。“韧性城市”这一理念的提出为城市应对潜在的危机与风险提供了思路。

一、韧性城市的含义

韧性城市（Resilient City）这一概念起源于对生态系统的研究，近年来作为一种新的城市发展理念在城市规划和社会治理领域受到了广泛关注。经济合作与发展组织（OECD）提出，韧性城市是指城市具有能力吸收各种经济、环境、社会和制度冲击带来的影响并从中恢复，同时为未来冲击做好准备；韧性城市有利于推动可持续发展、健康福祉和包容性增长。洛克菲勒基金会“100个韧性城市”项目提出，韧性城市是城市中的个体、社区、机构、企业和系统无论受到何种慢性压力或严重冲击，都能从中幸存、适应并保持增长的能力。国际标准化组织（ISO）认为，一个具有韧性的城市能够以一种及时有效的方式抵御、吸收、容纳、适应、转化灾难和冲击，并从中迅速恢复。

虽然韧性城市的含义有多种表述方式，但其共同点在于强调韧性城市不是不发生灾害冲击，而是能够通过充分准备、迅速响应、吸收调整、修复重建等一系列事前和事后全过程的积极应对措施，将灾害冲击给城市带来的损失降到最低。

二、韧性城市发展实践

国际城市

全球范围内，许多城市已经开始了关于韧性城市的规划与建设实践。2011年，英国伦敦发布《管理风险和提高韧性：我们的适应性战略》，以应对气候变化给伦敦带来的风险，提高城市的韧性与安全性。2013年，美国纽约发布《一个更强大、更具韧性的纽约》总体规划，提出了受2012年飓风“桑迪”严重影响的社区的恢复重建计划，以及提高整个城市基础设施与建筑韧性的行动建议。2018年，美国洛杉矶市长办公室发布《韧性洛杉矶》发展战略，提出了15个目标和96项行动计划，旨在通过加强领导力参与度、灾难准备和修复能力、经济安全性、气候适应性和基础设施现代化程度，使洛杉矶成为最强大、最安全的城市。

中国城市

中国城市也开始关于韧性城市的理论与实践探索。北京是全国首个将城市韧性这一概念写入总体规划的城市，在《北京城市总体规划（2016-2035）》中明确提出“加强城市防灾减灾能力，提高城市韧性”。上海在《上海市城市总体规划（2017-2035）》中，在“卓越的全球城市”这一总目标下提出了3个分目标，其中包括“更可持续的韧性生态之城”。此外，2013年洛克菲勒基金会发起“100个韧性城市”项目，中国有包括浙江义乌在内的四座城市入选，将接受项目提供的经费资助和技术资源支持，通过制定和实施韧性城市计划，提高城市抵御外来冲击和灾害的能力。

近年来，中国逐步建立起了一套较为完善的应急事务管理体系。2006年设置国务院应急管理办公室，2018年进一步整合资源优化配置，成立了统一管理、集中响应的应急管理部，同时结合2008年汶川地震等重大突发事件的应对经验，在救灾战略物资的储备上也有了较为完善的体系和应对措施。然而，此次突然爆发的新冠肺炎疫情由于传播性强、确诊人数较多，正值春节期间较多医疗物资生产厂家已放假停工，医疗物资短缺在一定时期内非常明显，也暴露出我国目前在关键医疗物资储备方面尚有提升完善的空间。

在医疗物资应急储备方面，美国的实践具有一定的规划性、组织性和前瞻性，可以提供一定的经验借鉴。美国的医疗物资战略储备由卫生与公众服务部（HHS）管理，每年制定详细的预算计划用于关键医疗物资采购。在重大公共卫生事件发生时，能够按照既定的操作流程，紧急从全国各地的战略储备库或供应商的合约储备中调用和发放储备物资。此外，每年还会根据流行病发展形势和物资使用情况对储备计划进行审阅更新，确保物资储备的种类和数量符合需要。2009年的H1N1爆发期间，美国疾病控制中心将医疗物资战略储备的25%发放到了各州，包括口罩、呼吸机及防护服等。

三、综合审视评估中国城市的“韧性”程度

目前，中国城市发展正面临着完善治理体系、提高治理能力和推动精细化管理的重要任务，而增强城市应对各类重大突发事件的“韧性”，则是实现精细化管理的重要环节，从长期来看更加有利于城市的可持续发展。此外，目前许多城市正在强调数字化和智慧城市建设，也应当考虑城市韧性方面的相关因素和应用场景，借助数字化工具完善城市功能、增强城市韧性。

结合中国城市发展的实际情况和治理结构特点，中国城市在应对重大突发事件时，通常极为考验城市管理者的指挥管理能力和有效动员社会力量及居民参与配合的协调能力，同时城市的基础设施完善程度及各类资金、物资的供给时效也尤为关键。因此，综合评估城市的韧性，需要立足于中国城市的自身发展特色，从以上方方面面进行审视，进而为地方政府的政策制定、城市规划参与者的专业响应、社会公众的认知参与提供有效的衡量标准，为建设符合中国特色的韧性城市提供思路与参考。

1. 领导者和管理体制应变能力：

（1）领导者

· 城市政府的主要领导成员是否具有重大突发危机事件的应对经验？

· 城市政府的主要领导成员是否接受过应对重大突发危机事件的专业培训？

（2）管理体制

是否有专门的主管和监测部门对重大突发危机事件的发生信号进行及时监测和迅速反馈？（例如，24小时内）

· 现有管理体制是否具有根据重大突发危机事件进行灵活调整的可行性？（例如，紧急成立抗灾小组、根据突发危机事件情况对组织机构进行临时调整等）

· 现有管理体制是否支持跨政府部门之间应对重大突发危机事件的紧急和灵活协作？

· 现有管理体制是否支持跨城市之间应对重大突发危机事件的紧急和灵活协作？

· 现有管理体制是否支持本级政府与上级或下级政府应对重大突发危机事件的紧急与灵活协作？

· 是否有公开透明、及时有效、准确可靠的官方信息披露机制？

· 是否允许媒体在城市应对重大突发危机事件的全过程中进行公开采访报道？

· 是否允许公众对政府应对重大突发危机事件的行动表现发表评论和进行监督？

· 是否根据舆论监督对政府应对重大突发危机事件的工作方法、工作形式等方面做出及时调整和改进？

2. 应对风险的战略与行动计划：

（1）总体战略

· 现有城市总体发展战略是否充分考虑到各类重大突发危机事件的可能性，并预留充分的调整空间？（例如，经济增长目标的制定是否预留上下浮动空间，城市的安全性、可靠性是否得到重视等）

· 现有城市总体规划方案是否充分考虑到各类重大突发危机事件的可能性？（例如，国土空间规划是否为临时灾备用地预留空间，产业规划是否预留一些基本的灾备应急产业，公共资源尤其是医疗资源配置是否符合人口分布和流动特征，一些特殊灾备应急场所的建设是否纳入规划等）

· 是否将提高城市韧性作为城市总体发展战略/规划方案的原则或目标进行强调，或者有关于提高城市韧性和风险抵御能力的专项规划？

（2）行动计划与措施

· 是否定期对城市潜在的各类重大突发危机事件及导致危机的影响因素进行评估？

· 是否根据评估结果，制定了预防重大突发危机事件的行动计划和应对危机的措施预案？

· 行动计划和措施预案是否根据城市的实际情况变化和其他城市的经验教训，及时进行更新与调整？

· 在危机事件发生后，是否对行动计划和措施预案的实际实施效果进行评估、总结与反思，并对行动计划和措施预案的不足之处进行更新与调整？

· 在危机事件后经济社会秩序恢复过程中，是否有充足的政策空间和政策手段对企业、个人的发展恢复提供支持？

3. 抗灾机构和专业人员：

（1）抗灾机构

· 是否具有足够数量的抗灾专业机构，并在危机发生后能够实现有效覆盖？

· 是否具有足够数量、功能完善的抗灾专业设备，并在危机发生后能够实现有效覆盖？

（2）专业人员

· 是否具有足够数量的抗灾专业人员？专业人员是否定期接受相关专业技能培训？

· 如果抗灾专业人员或设备不够充足，能够短时间内进行迅速调配和补充？

· 是否针对潜在发生的重大突发危机事件，组织相关专业人员进行定期的演习训练？

· 在危机事件后的恢复阶段，是否具有心理辅导、职业发展支持等方面的专业人员，为受灾困难群体提供援助？

4. 各类企业：

· 企业管理者对城市潜在的重大突发危机事件及导致危机的影响因素是否有清晰的了解和认知？

· 企业管理者对城市潜在的重大突发危机事件，是否制定了相应的应对措施与方案？（包括但不限于业务安排、员工安置、财务安排等方面）

· 在危机事件后的恢复阶段，企业自身是否有能力尽快恢复业务的正常运行，使得危机不会对企业的中长期发展带来冲击？

· 如果企业自身无法恢复业务的正常运转，是否有渠道或途径获得来自政府的政策支持与援助？（例如，低息贷款、税费减免、资金补贴等）

· 与抗灾援助和国计民生相关的企业，是否有能力在应对重大突发危机事件的过程中继续保持企业的正常运行，或者根据抗灾需要适当扩大生产？

5. 城市居民：

· 城市居民对城市潜在的重大突发危机事件及导致危机的影响因素是否有清晰的了解和认知？

· 城市居民对城市潜在的重大突发危机事件，是否具备相应的安全防范意识与卫生常识？

· 发生重大突发危机事件后，城市居民是否有渠道或途径了解到与危机相关的信息、数据和最新发展情况？（包括官方渠道和非官方渠道）

· 发生重大突发危机事件后，城市居民对政府发布的官方信息是否持有信任态度？

· 在重大突发危机事件中，城市居民是否了解当受到伤害或遇到某方面实际困难时，能够以何种方式向哪些单位部门获得援助？

· 居民社区和其他基层组织能否在应对重大突发危机事件过程中，对城市居民发挥良好的宣传动员和组织管理职能？

6. 社会组织：

· 是否有慈善类社会组织，在城市发生重大突发危机事件时能够对政府官方慈善组织的运行起到补充作用？

· 是否有心理辅导、职业发展支持等专业救助型社会组织，在城市发生重大突发危机事件时能够向受灾群体提供援助，对政府部门的专业人员起到补充作用？

· 是否有专业智库或非盈利咨询机构等社会组织，在重大突发危机事件发生后，能够针对应对危机和危机后经济社会的迅速恢复，向城市管理者提供专业化的对策与建议？

7. 城市基础设施：

（1）交通

· 交通系统是否具有稳定性，在受到灾难冲击后仍然能发挥作用？

· 能否根据灾难风险的实际情况，迅速采取有效的交通管理和管制措施？

（2）信息通讯

· 信息通讯系统是否具有稳定性，在受到灾难冲击后仍然能发挥作用？

· 能否根据抗灾实际需要，进行临时改造、扩建或扩容？

· 能否在抗灾期间，根据人员管理调度的实际需要，有效发挥指令传达的作用？

· 是否具有关键领域的大数据资源和分析能力，能够在应对灾害和灾后修复过程中辅助管理者做出关键决策？（例如，利用手机信令数据追踪人口流动的轨迹和目的地信息等）

（3）电力/供水/气/热

· 设施是否具有稳定性，在受到灾难冲击后仍然能发挥作用？

· 设施能否根据抗灾实际需要，进行临时改造、扩建或扩容？

8. 资金和战略物资：

（1）财政预算

· 地方政府在制定财政预算时，是否为潜在的重大突发危机事件预留了充足的财政资金？

· 地方政府财政预算不足以应对重大突发危机事件时，能否从上级或下级政府获得及时有效的财政资金援助？

（2）专项基金

· 在重大突发危机事件发生时或发生后，地方政府是否成立了专项基金用于应对危机？

· 危机事件专项基金是否有专业化的团队进行运营管理，并向社会公众和捐款人及时披露基金的各项收入与支出信息？

· 在危机事件后，是否对专项基金的使用绩效进行专项评估，并将评估结果向社会公众和捐款人披露？

（3）社会保险和商业保险

· 现有的社会保险制度，能否支持在重大突发危机事件中遭受损失的企业或城市居民得到一定程度的补偿？（如医疗保险、工伤保险、失业保险等）

· 企业和城市居民中，与重大突发危机事件有关的商业保险的普及程度如何？危机事件发生后，商业保险的保障和赔付效果如何？

（4）物资储备

· 城市政府平时是否对关键战略物资进行储备，以应对可能出现的重大突发危机事件？物资储备数量能维持的时间有多长？

· 是否根据城市实际情况和过往抗灾经验，对储备物资的种类和数量进行定期监测与补充更新？

· 在战略物资出现短缺的情况下，城市政府是否具有紧急从其他城市或其他国家购买调用战略物资的能力？

· 城市政府和交通、商务、海关等部门能否高效协作，以支持短时间内抗灾战略物资的调用、运输和分配？

· 城市的灾备相关产业，能否在危机发生后有效运行，以实现重要战略物资的快速补给？

从中国城市的发展特色和城市各类型参与主体的角度，综合关注城市的“韧性”程度是未来中国城市精细化管理的重要切入点。通过数字化手段和智慧城市建设进一步完善、提升城市的“韧性”能力，也是未来城市高质量发展和高水平治理的重要内容。

文章转载自“普华永道中国”
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